Regjeringens forslag om å senke handlingsregelen til tre prosent i tråd med den lavere forventede realavkastningen er nødvendig. Samtidig er det minst tre grunner til at dette i seg selv ikke gir en ansvarlig politikk.
For det første er realavkastningen vi kan forvente, under tre prosent. Mork-utvalget kom frem til at en aksjeandel på 70 prosent gir en forventet realavkastning på omkring 2,6 prosent. Men fordi anslag på fremtidig avkastning er usikre og varierer, gir det ikke så mye mening å sette handlingsregelen på desimalet likt ett punktanslag. Det kan derfor forsvares at Regjeringen velger tre prosent. En oljepengebruk på tre prosent av fondet innebærer likevel at man trolig vil tære på oljeformuen. Avviket mellom 3 og 2,6 prosent høres lite ut, men det utgjør i dag om lag 30 mrd. kroner. Det er en betydelig forskjell i oljepengebruk.
For det andre vil finanspolitikken fremover måtte håndtere store svingninger i oljefondets verdi. Hittil har fondet vokst år for år, inkludert under finanskrisen, blant annet fordi man har tilført ny kapital. Nå er inntektene som tilføres lavere, samtidig som oljefondets størrelse gjør at fall i verdens børser gir tap som, målt i kroner og som andel av BNP, er mye større enn tidligere. Et stort fall i verdien på oljefondet vil føre til at man enten må kutte oljepengebruken kraftig for å holde seg nær tre prosent, eller godta at man tapper fondet. Mork-utvalget spår at man så ofte som hvert tredje år vil måtte gjennomføre kutt på over 7 milliarder kroner for å holde handlingsregelen. Hvor mye penger man trenger å ta fra oljefondet øker i nedgangstider, fordi utgiftene på statsbudsjettet er motsykliske, mens inntektene er medsykliske. Hvis norsk økonomi går inn i en nedgangskonjunktur samtidig som aksjekursene faller, står vi overfor et dilemma: å justere finanspolitikken kraftig for å bevare fondets verdi, og dermed forsterke konjunkturnedgangen, eller øke uttaket fra fondet, samtidig som fondets verdi har falt betydelig, og dermed risikere en potensielt irreversibel nedgang i fondets realverdi. Dette problemet er unngåelig med en høy aksjeandel. Med en lavere aksjeandel må man derimot godta en vesentlig lavere avkastning og oljepengebruk enn vi har i dag. Det synes det ikke å være appetitt for.
Den tredje grunnen til at tre prosent i seg selv ikke gir en ansvarlig finanspolitikk, er at velferdsstaten er underfinansiert, og at oljepengebrukens andel av BNP snart vil falle. Å la offentlig sektor vokse ukontrollert, slik at den blir større enn vi kan finansiere på sikt, er uansvarlig, selv om man følger handlingsregelen.
Vi foreslår tre justeringer i det finanspolitiske rammeverket for å takle disse tre utfordringene. Den første er at tre prosent anses som et tak på hva som kan brukes i en normal økonomisk situasjon, og at man helst bør ha en viss margin til dette nivået. Den andre justeringen er at man ikke lenger bruker et punktestimat av fondets verdi ved begynnelsen av budsjettåret for å beregne oljepengebruken. Det gir alt for store svingninger, særlig knyttet til at kroneverdien på fondet varierer med kronekursen. Et bedre alternativ er at handlingsregelen baseres på et snitt av fondets verdi de siste tre årene. Det er i dag meningen at man ved store endringer i fondskapitalen skal fase inn effekten over flere år. Det er imidlertid en fare for at regjering og storting vil bruke en økning i fondets verdi som begrunnelse for å øke oljepengebruken, mens en tilsvarende nedgang forårsaket av en motsatt endring i kronekursen eller aksjekurser, vil bli sett bort fra. En tydeliggjøring av hvordan endringer i oljepengebruken skal glattes ut, vil styrke finanspolitikken og handlingsregelen.
Det siste forslaget er at det etableres et finanspolitisk råd og en praksis med flerårige rullerende utgiftstak, begge deler tilsvarende det en har i Sverige. Et finanspolitisk råd kan gi uavhengige råd om hvordan finanspolitikken bør innrettes. Det kan gi en bedre debatt enn vi har i dag, der alle budsjetter beskrives som «godt tilpasset den økonomiske situasjonen». Vissheten om at ubehagelige råd vil bli gjentatt i full offentlighet av et anerkjent organ, kan virke disiplinerende på regjeringer i budsjettprosessen. Et flerårig rullerende utgiftstak vil kunne øke bevisstheten om hvordan finanspolitikken utvikler seg på mellomlang sikt, og gjøre at forbigående økninger i fondets kroneverdi ikke brukes som unnskyldning for lite bærekraftige utgiftsøkninger.
Innlegget var publisert i Dagens Næringsliv 26. mars 2017.
Les også Civita-notatet En bedre handlingsregel